Posmatrati ustavno uređenje Bosne i Hercegovine bez procjene uticaja na obim prava kolektiviteta i pojenica/ki ne bi nas odvelo dalje od pukog čitanja teksta Ustava. U nastojanju da raspravu o ustavnoj reformi u BiH držimo otvorenom iz više perpektiva, razgovarale smo sa Prof. Dr. Majom Sahadžić, istraživačicom i profesoricom na Univerzitetu u Antwerpenu. Uža oblast interesovanja su joj komparativno ustavno pravo, ustavne asimetrije, asimetrični federalizam, dinamični federalizam, identitetske razlike, multinacionalizam, višestepeni sistemi, višestepeni institucionalizam, legitimitet i stabilnost u složenim sistemima, ustavnost u ekstremnim uvjetima, alternativno rješavanje sukoba i upravljanje sukobima. Istraživanja su joj interdisciplinarna a u svojim istraživanjima koristi statističke metode (SPS, JMP, R) i QCA analize, što je bio jedan od povoda za ovaj intervju. Njena analiza asimetričnosti ustavnog sistema BiH donosi izuzetno zanimljive nalaze koje je Maja predstavila u intervjuu za Inicijativu. Maja je i  gostujuća istraživačica na Univerzitetu u Torontu, Max Planck institutu za komparativno javno i međunarodno pravo u Heidelbergu, Univerzitetu u Hong Kongu i Moskovskom državnom institutu za međunarodne odnose. Po pozivu radi za Ujedinjene narode kao konsultantica. Dobitnica je prestižne nagrade Ronald Watts za najbolji članak iz oblasti federalizma. Imenovana je za UNESCO ambasadora za Belgiju.

Da li  ustavna podjela nadležnosti u BiH proizvodi negativne posljedice za određena prava građana i građanki? Mogu li se, i kako prevazići?

MS: Ustavni dizajn Bosne i Hercegovine temelji se na slaboj državnoj razini te jakim entitetima i Brčko Distriktu s obzirom na veoma uske (isključive) nadležnosti državne razine u Bosni i Hercegovini. Entiteti se, doduše, mogu opredijeliti za prijenos nadležnosti na državnu razinu ali takva odluka mora biti uzajamna. Ne treba naglašavati da je rasprava o prijenosu nadležnosti rigidna i uobičajeno desničarska. Pritom je položaj Distrikta povodom ovog pitanja ostao neuređen i nakon usvajanja Amandmana I na Ustav Bosne i Hercegovine.

Sve jedinice u Bosni i Hercegovini uživaju jednake ovlasti i nadležnosti. Međutim, činjenica je da su Republika Srpska i Brčko Distrikt organizirani unitarno te je tu ovlasti i nadležnosti jednostavno identificirati za razliku od Federaciju Bosne i Hercegovine u kojoj se zbog višestepenog unutarnjeg uređenja primjenjuje nekoliko tehnika raspodjele nadležnosti. Teoretski, to nema ili ne bi trebalo imati utjecaja na prava građana i građanki. Praktično, mogu se pojaviti razlike u načinu primjene, primjerice kada je pitanju visina nakada (socijalna prava, zdravstvena njega, itd.).

Praktične razlike nisu nešto što je karakteristično samo za Bosnu i Hercegovinu. Niti ih smatram zabrinjavajućima. One su ustaljene u višestepenim sistemima po prirodi njihovog ustavnog uređenja. Primjerice, za razliku od ostatka Ujedinjenog Kraljevstva, u Škotskoj se primjenjuje drugačiji pravni sistem što stanovnike Škotske onemogućuje u pristupu Vrhovnom sudu Ujedinjenog Kraljevstva. Papua u Indoneziji primjenjuje tradicionalni noken sistem glasovanja što je u više navrata dovelo u pitanje slobodu i tajnost izbora iako je Ustavni sud Indonezije odlučio da se radi o kulturnim vrijednostima stanovnika Papue. Razlike postoje između sastavnih jedinica i u sistemima koje smatramo modelima, poput Njemačke (obrazovanje), Sjedinjenih Američkih Država (ekologija, smrtna kazna) ili Švicarske (visina lokalnih, kantonalnih, saveznih i crkvenih poreza).

Razlike nužno postoje. No, jesu li teoretske, praktične, ili oboje i što im je uzrok ovisi o samom sistemu. I svakako pokreću pitanja jednakosti. Prevazilaženje je moguće. Inzistiranje na zajedničkim nadležnostima jedna je od opcija, ali je opcija i jačanje lokalne samouprave. Također, teorija o prilagodljivosti složenih sistema može poslužiti kao baza. Ustavne reforme, iako poželjne, nisu nužne,  stoga što je moguće izjednačavanje putem strukturalnih instrumenata i mehanizama. Opcija bi mogla biti da različite razine vlasti uspostavljaju međusobnu horizontalnu i vertikalnu komunikaciju i koordinaciju, tragom talijanskog bilateralizma.

Evropski sud za ljudska prava je u nizu presuda povodom diskriminacije u izbornom procesu u BiH utvrdio i diskriminaciju u Ustavu BiH. Implementacije presuda još nije bilo, kao ni izmjena Ustava; prema Vašem mišljenju – zbog čega? Je li ustavna reforma u BiH zabranjeni izraz?

MS: Neizvršavanje presuda Europskog suda za ljudska prava ne ukazuje samo na dosljednost u nepridržavanju odluka donesenih u Strasbourgu. Ono također ukazuje da a priori opredjeljenje za međunarodne standarde ne može prevladati etnoteritorijalni prijepor. Princip pariteta u Bosni i Hercegovini osnažen je političkim strankama koje se baziraju na identitetskim markerima i teritorijalnoj pripadnosti. Zbog toga tri tendencije o(p)staju u Bosni i Hercegovini. Bošnjaci, kao najbrojnije žrtve etničkog čišćenja, favoriziraju unitarni sistem državnog uređenja i vraćanje tzv. republičkog ustava koji je bio na snazi prije Daytonskog mirovnog sporazuma. Hrvati, opterećeni malim brojem koji ih ponekad onemogućava u korištenju ustavom garantiranih prava, pozivaju na uspostavljanje trećeg, „hrvatskog“ entiteta. Konačno, Srbi, i dalje osjetljivi zbog neuspjelih referenduma pred početak sukoba, s vremena na vrijeme prilično glasno predstavljaju svoje izlazne strategije koje uključuju i referendum za neovisnost. I dok Bošnjaci percipiraju da trenutačni ustavni dizajn povećava izglede za veću autonomiju Hrvata i neovisnost Srba, Hrvati i Srbi se boje težnji Bošnjaka za unitarnim sistemom vlasti. Kao odgovor, svaka strana nastoji zadržati status quo. Odnos moći između tri naroda, koji je zatečen u vrijeme potpisivanja Daytonskog mirovnog sporazuma, pretočen u paritet konstitutivnih naroda zapravo je pretočen u status quo s obzirom da tri konstitutivna naroda putem svojih političkih predstavnika supostoje u međusobno nepovjerljivom i trajno sukobljenom okruženju. Primjena presuda podrazumijeva narušavanje nepodnošljivog statusa quo, no istovremeno znači i mogućnost narušavanja daytonskog odnosa moći kojeg se niti jedna strana nije spremna odreći.

Ovo i na ovo se nadovezuje vaše pitanje o ustavnoj reformi. Ustavna reforma nije zabranjena riječ, ali federalizam jeste. Iznenađuje da u Bosni i Hercegovini stručnjaci iz oblasti ustavnog prava još uvijek troše vrijeme i energiju raspravljajući je li Bosna i Hercegovina unitarna ili federalna država. Ovakve podjele država su davno prevaziđene. Novija ustavna teorija je dinamična i ne pretpostavlja neophodnost definiranja tipa ili vrste države nego sagledava institucije, procese, itd. svake države ponaosob. Zbog ovakvog površnog pristupa domaćih stručnjaka izostaju konkretni prijedlozi što se može učiniti s ovim što se trenutačno ima sa ili bez ustavnih reformi. Mislim da su za Bosnu i Hercegovinu interesantni federalni principi koji se koriste ne samo u federalnim državama nego i u  tzv. kvazi-federalnim sustavima i regionaliziranim unitarnim sistemima. Posebice je interesantna teorija o unutarnjoj koordinaciji tzv. složenih sistema poput Belgije, Bosne i Hercegovine, Indije, Italije, Kanade, Malezije, Španjolske, Ujedinjenog Kraljevstva. Tako bi se primjerice pažnja mogla obratiti na političke instrumente i mehanizme koji se odražavaju na koheziju sistema. Prisustvo fragmentiranih političkih stranaka valjalo bi mijenjati integriranim političkim strankama koje imaju kapacitet da povezuju razine vlasti i konstitutivne narode bez ustavnih reformi.

Pristup kolektivnim i individualnim pravima je vrlo često tema rasprava o Ustavu BiH. Smatrate li je opravdanom kada posmatramo ljudska prava? Te, gdje bi se tu uklapala rodna ravnopravnost? Je li građankama mjesto u Ustavu?

MS: Prvi dio pitanja prirodno se vezuje za jednakost u višestepenim sistemima s razlikama u identitetu, samim time i za Bosnu i Hercegovinu. Teoretski, individualni pristup izražava nepovjerenje prema pojmu kolektivnih prava dok kolektivni pristup nepriznavanje kolektivnih prava smatra diskriminacijom. Ustavna rješenja u složenim sistemima moraju uvažavati i individualna i kolektivna prava. Međutim, zaštita ustavnih vrijednosti prava pojedinca i skupine mnogo je složenija u višestepenim sistemima s identitetskim razlikama zato što skupine s razlikama u identitetu imaju tendenciju dobivanja šire institucionalne i proceduralne zaštite u poređenju s „običnim“ skupinama. Jedna od posljedica je da teritorijalna i etnička (ne)ravnoteža u Bosni i Hercegovini može ugroziti izvornu konsolidaciju iz Daytonskog sporazuma koja drži sistem na okupu. To je pitanje koncepta jednakosti koji se tradicionalno povezuje s pojedincima međutim, u složenim sistemima jednakost se također mora shvaćati u množini. Stoga je donekle opravdano razmatrati individualna i kolektivna prava na način na koji se razmatraju u Bosni i Hercegovini.

Za rodnu ravnopravnost ima mjesta. Za građanke također ima mjesta. Mjesta mora biti. Međutim, to nisu prioriteti. Tijekom 2013. godine, CEDAW komitet izdao je preporuku Bosni i Hercegovini o neophodnosti definiranja ravnopravnosti žena i muškaraca i zabrani izravne i neizravne diskriminacije žena. Nažalost, čini se da delikatno, pa čak i patrijarhalno, održavanje statusa quo ne ostavlja dovoljno prostora za progresivni ambijent.

U Vašim radovima se bavite ustavnom asimetrijom – gdje je u BiH? Da li je realno očekivati ili zahtijevati mehanizme neposredne demokratije?

Iznenađujuće je da se Bosna i Hercegovina u pravilu označava kao visoko asimetričan ustavni sistem. Pritom se referira isključivo na razlike u teritorijalnom uređenju između Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, najčešće zaboravljajući položaj Brčko Distrikta. Činjenica je, istovremeno, da su sveobuhvatne analize o ovoj tematici u Bosni i Hercegovini izuzetno ograničene čime je i shvaćanje utjecaja asimetričnih ustavnih rješenja na ustavni sistem ograničeno. Ja sam tek nedavno prvi put napisala rad na domaćim jezicima o ovoj temi fokusirajući se na Bosnu i Hercegovinu. Kako u istraživanjima kombiniram kvalitativni i kvantitativni pristup to često užasava moje kolege s obzirom da, primjerice, statističko modeliranje nije nešto čime se uobičajeno bave kao pravnici. Zahvaljujući kolegama s instituta za statistiku i fakulteta političkih nauka, za jedno šire istraživanje razvila sam indeks indikatora ustavnih asimetrija te sam iskoristila indeks da bih testirala bosanskohercegovački sistem na indikatore, te utvrdila u kojim segmentima Bosna i Hercegovina ispoljava asimetrična ustavna rješenja. Tri su osnovna indikatora koja sam koristila a to su status, raspodjela nadležnosti i ovlasti, i fiskalna autonomija. Svaki od indikatora ima sub-indikatore. Analiza je pokazala da je Bosna i Hercegovina tek blago asimetričan ustavni sistem. Promatrajući indikatore koji se odnose na status, očigledno je da postoji razlika u teritorijalnoj organizaciji entitetâ i Brčko Distrikta. No, unutarnja organizacija skopčana je s visokim stupnjem institucionalne autonomije što za posljedicu ima različitu institucionalnu organizaciju u entitetima i Distriktu. To znači da, teoretski, ako i postoji asimetrija, to je ona u ishodu, a ne ona koju opisujemo ustavnom. Istina, teritorijalno predstavljanje entiteta se podudara s predstavljanjem konstitutivnih naroda što generira asimetrična ustavna rješenja. Slično je i s glasovanjem u postupcima odlučivanja. No, ustavne asimetrije u raspodjeli ovlasti i nadležnosti ne postoje s obzirom da oba entiteta uživaju jednak obim ovlasti i nadležnosti. Pritom, unutarnja organizacija svakog entiteta diktira kako se te ovlasti i nadležnosti dalje dodjeljuju. Položaj Brčko Distrikta ovdje bi se mogao smatrati asimetričnim s obzirom na neuređene odnose s državnom razinom vlasti. Konačno, kada je u pitanju fiskalna autonomija, nakon preustroja fiskalnog sistema 2006. godine eventualne razlike u reguliranju su zapravo (kao i u prethodnom slučaju) posljedica autonomije entitetâ i Brčko Distrikta.

Iako blage, ustavne asimetrije imaju utjecaj na legitimitet u bosanskohercegovačkom ustavnom sistemu. I to ima veze s drugim pitanjem koje ste postavili. S obzirom da se pitanje odnosi konkretno na mehanizme neposredne demokracije, referirat ću isključivo na tzv. input legitimitet koji obuhvaća efektivnu političku participaciju naroda temeljem autorizacije političkim predstavnicima i njihovom predstavljanju i učešću u odlučivanju u organima na državnoj razini vlasti. Naime, subjekti iz kojih se crpi legitimitet u Bosni i Hercegovini su ne samo građani nego i konstitutivni narodi, ali i kantoni i entiteti. Primjerice, konstitutivni narodi osiguravaju input u zakonodavnim i izvršnim organima vlasti na kantonalnoj, entitetskoj i državnoj razini temeljem načela predstavljanja i učešća konstitutivnih naroda. Tako kantoni delegiraju delegate iz reda konstitutivnih naroda u Dom naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, a oba entiteta delegiraju delegate iz reda konstitutivnih naroda (Bošnjake i Hrvate iz Federacije i Srbe iz Republike Srpske) u Dom naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, osiguravajući na ovaj način input na entitetskoj odnosno državnoj razinu. Stanovnici Brčko Distrikta odlučuju iz kojeg će od dva entiteta glasovati na lokalnim i parlamentarnim izborima. Prosječnom stanovniku Bosne i Hercegovine veoma je teško shvatiti njegovu ulogu u izbornom sistemu. To je stoga što su odnosi između subjekata iz kojih se crpi input legitimitet zamagljeni s obzirom da svaki subjekt ostvaruje (nekoliko) neposrednih ili posrednih inputa. Sa stanovišta teorije kompleksnosti i načela transparentnosti ovo možda može biti zabrinjavajuće. Nije uvijek jasno koji subjekt i gdje ostvaruje input te je sukladno tomu teško razumjeti kako sistem funkcionira. Uvođenje mehanizma neposrednog odlučivanja možda se čini kao prihvatljivo i poželjno rješenje onda kada je neophodno narušiti nepodnošljivi status quo u pogledu, primjerice, ustavnih reformi. Međutim, pitanje je odlikuju li se stanovnici Bosne i Hercegovine, koji teško mogu shvatiti svoju ulogu u trenutačnom izbornom sistemu, sposobnošću donošenja odluka izravnim putem. Njihovo shvaćanje o nužnosti uključivanja u postupak odlučivanja je svedeno na nezanimljivu razinu. Time ih i percipiram kao glasačko tijelo koje ne bi bilo na razini povjerenog zadatka. Barem ne za sada. Sjećanja na prethodne referendume koji su obilježili početak sukoba 1992-1995. godine svakako ne doprinose pozitivnoj percepciji.

Za Inicijativu Građanke za ustavne promjene razgovarala Lejla Gačanica